DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KAMU KURUMU OLAN BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER

Bağımsız idari otoriteler; Türkiye’de 80’li yılların başlarında ortaya çıkmıştır. Deregülasyon, serbest piyasanın hâkim kılınması ve özelleştirme, devletin iktisadi rolünü indirgemiştir ancak devletin düzenleme rolüne ihtiyacı azalmamıştır. Bu yıllardaki uygulamalar uzmanlık gerektiren alanlarda düzenleyici otoritelerin çoğalmasına neden olmuştur.

GÖZLER’e göre, bağımsız idari otoriteler kamu kurumlarının bir çeşididir ve ayrı bir başlık altında incelenmemelidir. Ancak doktrindeki diğer görüşlere göre ise bağımsız idari otoriteler bir kamu kurumu çeşidi değil, idare içerisinde ayrı ve tanımlanamayan bir yerdedir. GÜNDAY’a göre, bağımsız idari otoriteler regülasyon amacı ile kurulan kurumlar olup hizmet yerinden yönetim kuruluşları kamu hizmetlerinden birini yürütmek için kurulduğundan idarede ayrı bir yere sahiptir. Şahsi görüşüm ise, bağımsız idari otoritelerin ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olmasından dolayı hizmet yerinden yönetim kuruluşu olduğu ve merkezden yönetim kuruluşu olmadığından kamu kurumlarının bir çeşidi olarak görüyor ve GÖZLER’in görüşünü benimsiyoruz. BİO’ların üzerinde merkezi idarenin denetimi yoktur. Ancak kanunun öngördüğü hallerde vesayet denetimine tabidirler.

“Bağımsız idari otoriteler (autorites administratives independantes) sermaye piyasası, rekabet, radyo ve televizyon yayıncılığı, bankacılık gibi kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevini yerine getiren, devlet adına icrai karar alma yetkisine sahip, bağımsız nitelikte kuruluşlardır.” (GÖZLER Kemal,  KAPLAN Gürsel, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Basım Yayın Dağıtım, 17. Bası, Bursa Temmuz 2015, s. 223)

Bağımsız idari otoriteler, devlet adına düzenleme ve denetleme faaliyetleri gösterirler. Devlet, düzenleme ve denetleme faaliyetlerinin bağımsız ve daha sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi amacıyla bağımsız idari otoriteleri kurmuştur. Ancak bağımsız olmaları bu kuruluşların özel kuruluş olduğu anlamına gelmemektedir. Yani devlet adına çalışırlar.

Bağımsız idari otoriteler, idari yaptırım uygulayabilir ve düzenleyici yetki ile bireysel işlemler yapabilirler. Bu durum da bağımsız idari otoritelerin icrai karar alma yetkisine sahip olduğunu göstermektedir.

Bu kuruluşlar yargısal nitelik taşımazlar. İdari niteliğe haizdirler. Aldıkları kararlar idari kararlar olup tam anlamıyla bir idari kuruluşlardır. Aldıkları kararlar kesin hüküm niteliği taşımamaktadır. Bu nedenle bu kararlara karşı yargı yolu açıktır. Bağımsız idari otoritelerin ayrı bir tüzel kişiliği olduğundan, ortaya çıkan zararlardan devlet değil bizzat zarara sebebiyet veren kurum sorumludur. Ayrıca bağımsız idari otoritelerim ayrı bir tüzel kişilikleri olduğundan yani bir kamu tüzel kişisi olduklarından kendilerine ait malvarlıkları ve çalışanları vardır.

Yukarıda da belirttiğimiz üzere, bağımsız idari otoritelerin üzerinde merkezi otoritenin bir denetimi yoktur. Yani merkezi otorite bağımsız idari otoritelere emir talimat veremez, işlemlerini iptal edemez. Buna ek olarak ise üyeleri süre dolmadan görevden alınamaz. Bunlar da gösterir ki bağımsız idari otoritelerin bağımsızlık özelliği vardır. Kanun bu şekilde bağımsız idari otoritelerin bağımsızlıklarını sağlayan hükümler getirmiştir.

Bağımsız idari otoriteler merkezi denetime tabi değillerdir. Ancak bu demek değildir ki bağımsız idari otoritelerin bağımsızlığı sınırsızdır. Vesayet denetimine tabidirler ve üyeleri de merkezi otorite tarafından atanmaktadır. Belirttiğimiz üzere, merkezi otoritenin bağımsız idari otoritelere emir talimat verme veya işlemlerini iptal etme gibi bir yetkisi yoktur. Bu nedenle de aralarında hiyerarşik bir yapı yoktur. Her ne kadar merkezi idarenin denetimi altında olmasalar da idari teşkilatlanmanın dışında yer almazlar. İdarenin bütünlüğü ilkesi doğrultusunda görevlerini icra edebilmeleri için bağımsızdırlar.

Bağımsız idari otoritelerin çeşitli idari yaptırımları uygulama yetkisi vardır. Ayrıca çeşitli konularda düzenleme yetkileri ve görevleri de vardır. Bu düzenleme yetkisi görev alanlarıyla ve kanun hükümleri ile sınırlıdır. Anayasa madde 124’e göre yönetmelik çıkarma yetkileri vardır.

Bu hususlara ek olarak belirtilmelidir ki; tüm bağımsız idari otoritelerin kendilerine ait bütçeleri vardır ve Sayıştay denetimine tabidirler.

Sonuç olarak; bağımsız idari otoriteler veya bağımsız düzenleyici kurumlar kanunun öngördüğü şekilde kurulan, üye sayısının belirli olduğu, karar alma niteliğine haiz, çeşitli alanlarda uzmanlaşmış ve bu alanlara ilişkin olarak denetleme ve düzenleme yapabilen, kendine ait bütçesi ile personeli olan, merkezi idarenin hiyerarşik yapısına tabi olmayan, vesayet denetimine tabi ve sınırları kanun ile belirlenmiş olan, bağımsız ve kamu tüzel kişiliğine sahip kamu kurumlarıdır.

Makalemizin de konusu olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu; 2001 yılında 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve 4646 sayılı Doğalgaz Piyasası Kanunu ile kendisinin belirlemiş olduğu vizyon ve misyonuna göre EPDK; çeşitli enerji kaynaklarının ihtiyaçlar dâhilinde, nitelikli, devamlı, az maliyetli ve doğaya zarar vermeyecek bir şekilde toplumun tüketimine arz edilmesi için rekabet halinde özel hukuk tüzel kişisi gibi davranıp çalışma sergileyerek; maddi olarak kuvvetli, kararlı ve şeffaf bir enerji piyasası yaratmak ile bu piyasada yukarıda da bahsedildiği üzere bağımsız düzenleme ve denetleme amacı güden bir bağımsız idari otoritedir.

REGÜLASYON FONKSİYONU

Türkiye’de liberalleşmenin başlamasıyla devletin idari etkinliğinin artması piyasa şartları ile uyuşmamıştır. Bu sebeple özelleştirmeye gidilerek ilgili etkinliklerin belirli bir bölümü idari faaliyet statüsünden ayrılmaya başlamıştır. Bağımsız İdari Otoritelerin Türkiye’de ortaya çıkış sürecine bakıldığında serbest piyasanın özelleştirme ile birlikte hâkim kılınması sonucu devletin iktisadi rolünün azaldığı ancak düzenleme ve denetlemeyi sağlayacak ilgili konularda ihtisaslaşmış piyasa şartları ile bağdaşır bağımsız idari otoritelere ihtiyacının gündeme geldiği görülmektedir.[1]

Dolayısı ile serbest piyasanın hakim kılınması ile uzmanlık gerektiren konularda bağımsız nitelikte kurulan kuruluşlar devletin regülasyon işlevini devralarak devlet adına düzenleme ve denetleme faaliyeti göstermeye başlamıştır.

Regülasyon kelime anlamı olarak; kamu ve özel sektörün çalışmalarını gerçekleştirmesinde ve yürütmesinde denetleme amacıyla uygulanan kurallar bütünüdür.

Regülasyon fonksiyonu (işlevi) ise; çeşitli faaliyetlere ilişkin olarak uygulanacak kuralların belirlenmesi, faaliyetlere ve bu kurallara ilişkin düzenlemeler yapılması, faaliyetleri gerçekleştirecekler için kuralların belirlenmesi ve kurallara riayet edilmesinin sağlanması, riayet etmeyenlere yönelik müeyyideler uygulanması, bu çerçevede şeffaf ve rekabet ortamına uygun bir düzen sağlanmasına ilişkin faaliyetler bütünü olarak tanımlanabilir.[2]

Kısaca regülasyon işlevinin; teknik uzmanlık gerektiren, toplum ve ekonomi için ihtiyaçların sürekli karşılanması gereken bir alanda; kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi, hızlı ve etkili düzenlemelerde bulunulmasında etkili bir fonksiyon olduğu söylenebilir. Bağımsız idari otoriteler de esasında çeşitli temel hak ve özgürlükler bakımından regülasyon işlevi görmektedir.

Bağımsız İdari Otoriteler regülasyon işlevini gerçekleştirirken yalnızca kanunun öngördüğü ve belirlediği çerçeve ile sınırlıdır. Kamu hizmeti olan faaliyetlerin amacına uygun ve doğru bir şekilde gerçekleştirildiğine ilişkin düzenleme ve denetleme faaliyetlerini kanunun öngördüğü hükümler ve bu bağlamda verilmiş olan yetkiler çerçevesinde yapabilir. İlgili düzenleme ve denetleme faaliyetlerini gerçekleştiren bağımsız idari otoriteler, yine kanunun öngördüğü hükümler çerçevesinde müeyyide uygulama yetkisine de haizdir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu da kanunun vermiş olduğu yetkiyle müeyyide uygulayabilen bağımsız idari otoritelerden biridir.

Yukarıda da bahsedildiği üzere, bağımsız idari otoriteler işlevlerini gerçekleştirirken yalnızca kendi uzmanlık alanları ve görevleriyle sınırlandırılmış olup bu alanlara ilişkin düzenleme yapma yetkisine haizdir.

BİR BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTE OLAN ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU’NUN DÜZENLEME YETKİSİNİN SINIRLARI

A.ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU’NUN KURULUŞU VE YAPISI

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, ilk olarak 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu olarak kurulmuştur. Kurul, 2001 yılında Doğalgaz Piyasası Kanunu’nda yapılan değişiklikler çerçevesinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ismini almış olup her iki piyasayı da düzenleyen bir kuruluş olarak aynı yıl faaliyetlerine başlamıştır. Sırasıyla 2003 ve 2005 yıllarında bu iki piyasanın yanı sıra petrol ve LPG piyasalarını da düzenlemeye ve denetlemeye başlamıştır. [3]

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun teşkilatlandırılması Kanun ile yapılmış olup teşkilat yapısı üç birimden oluşmaktadır. Bunlar, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Başkanlık ve Hizmet Birimidir. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu faaliyetlerini gerçekleştirmek için teşkilat içerisindeki Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nu kullanmaktadır. Bu Kurul ise Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun karar ve temsil organıdır. Merkezi Ankara’da bulunmaktadır ve taşra teşkilatlanması yoktur. EPDK bağımsız idari otorite olduğundan dolayı yukarıda da bahsedildiği üzere bir kamu tüzel kişisidir.

Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilatı ve Personelinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 13. Maddesi;

 “         Kurum ana hizmet birimleri ile danışma ve yardımcı hizmet birimlerinin yönetim ve koordinasyonunda Başkana yardımcı olmak üzere iki Başkan Yardımcısı atanabilir.”

şeklinde düzenlenmiştir.

Bu düzenleme kapsamında, EPDK’nın teşkilat yapısında her piyasaya ilişkin[4] ayrı birer Daire Başkanlığı olduğu görülmektedir. Bu nedenle teşkilatlanma yapısında dört farklı Daire Başkanlığı bulunmaktadır. Her bir Başkan yardımcısının görev alanında ise iki tane piyasa bulunmaktadır.

EPDK, Elektrik Piyasası Kanunu’nun 4. Maddesinin 4. Bendine göre; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile ilişki içerisindedir. Ancak yukarıda da açıklandığı üzere bağımsız idari otoritelerin özerklik özelliği bulunduğundan Bakanlık ile Kurum arasında hiyerarşik bir ilişki bulunmamaktadır. İlişkili Bakanlık kavramının bağımsız idari otoriteler yönünden etkisi doktrinde tartışmalı olup farklı görüşler bulunmaktadır. Kanımızca daha önce de açıkladığımız üzere, bu ilişki hiyerarşik bir boyut kazanmamış olup bunun yanında vesayet yetkisini de içermemektedir. Bu ilişki bağımsız idari otoritelere has bir hukuksal ilişkidir. Ancak EPDK içerisindeki Kurul üyelerinin siyasi otoriteler tarafından atanması bu özerkliğin ne derecede sağlandığı sorusunu da akıllara getirmektedir.

B.ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMU’NUN FAALİYET ALANLARI

EPDK; Elektrik Piyasası Kanunu, Doğal Gaz Piyasası Kanunu, Petrol Piyasası Kanunu ve LPG Piyasası Kanunu kapsamında çalışmalarını sürdürmektedir.

EPDK, genel olarak ilgili kanunların hükümlerini uygulamak ve kanunlara ilişkin ikincil düzenlemeler yapmak, faaliyetlerini piyasa koşullarına uyarlamak ve buna yönelik gerekli her türlü çalışmayı gerçekleştirmek, piyasada var olan tüzel kişilerin rekabet ortamına uygun hareket etmesini sağlamak amacıyla faaliyetlerini, çalışmalarını ve mevzuat hükümlerine uygunluğunu denetlemek ve uluslararası organizasyon ve teşkilatların piyasaya ilişkin mevzuat ve uygulamalarını izleyerek, gerekli gördüğü düzenlemeleri yapmak; yasal düzenleme gereksiniminde gerekli hazırlıkları yaparak Bakanlığa sunmak gibi görev ve yetkilere sahiptir.[5]

1.Elektrik Piyasası

6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 1. Maddesine göre kanunun amacı;

“          Elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır.” şeklinde düzenlenmiştir.

Elektrik piyasası faaliyetleri ilk olarak, Elektrik Piyasası Kanunu tarafından kurulmuş olan Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından düzenlenip denetlenmiştir. Oluşturulan serbest piyasada; elektrik iletim hizmetlerinin TEİAŞ tarafından, dağıtım hizmetlerinin ruhsatlı imtiyazlı şirketler tarafından, üretim ve satış hizmetlerinin de özel şirketler tarafından yürütülmesi kanunda açıkça hükme bağlanmıştır.[6] Üretim ve satış işlemlerinin rekabet ortamına katılması da düzenlenmiştir.

Elektrik, çok geniş kitlelerce kullanılan ve saklama ile biriktirmesi mümkün olmayan bir enerji türevi olduğundan aradaki arz ve talep ilişkisinin denge halinde seyretmesi gerekmektedir. Bu durum da elektrik piyasasına has düzenlemeler yapılmasını zorunlu kılmaktadır.[7]

Elektrik Piyasası Kanunu’na göre; tüzel kişilerin yürüttükleri işlemlerden doğan hak ve yükümlülüklerini belirleyen lisansların verilmesi, tadili, işletme hakkı devri bakımından sözleşmelerin kanuna uygun olarak kodifikasyon edilmesi, piyasa icraatlarının takip edilip ölçütlerin belirlenmesi, ikincil mevzuatların oluşturulması, yapılandırılması ve hayata geçirilmesi, lisans bulunduran tüzel kişilerin denetlenmesi, düzenleme gerektiren tarifelerin yapılması ve hayata geçirilmesi ile piyasada kanuna uygun olarak hareket edilmesinin sağlanması yetkilerine haizdir.[8]

Mevzuat hükümlerine göre, piyasa etkinlikleriyle ilgilenen şirketlerin, çalışmalarından önce her proje ile çalışma için ve ilgili faaliyetlerin birden çok yerde yapılması durumunda ise her bir yer için lisans zorunluluğu bulunmaktadır.[9]

2.Doğal Gaz Piyasası

Doğal Gaz Piyasası Kanunu 4.maddesinde doğal gaz piyasa faaliyetleri; ithalat, üretim, iletim, depolama, toptan satış, ihraç, şehir içi dağıtım, sıkıştırılmış doğal gaz dağıtımı ve iletimi olarak düzenlenmiştir. Bu düzenlemelerin nihai amacı doğal gazın elde edilmesinden tüketiciye ulaşma anına kadar olan dikey bütünleşik yapının serbestleştirilmesi ve rekabet ortamının sağlanmasıdır.[10] BOTAŞ da bu bağlamda amaca uygun hareket etmekte olup fiili ve hukuki tekele sahip şirkettir.

Doğal Gaz Piyasası Kanunu uyarınca, Kurum’un görev ve yetkileri yukarıda elektrik piyasasında başlığı altında incelendiği gibi burada da doğal gaz piyasası adına söylenebilir. Ayrıca yine elektrik piyasasında belirtildiği üzere, doğal gaz piyasa faaliyetlerinde de bulunacak tüzel kişilerin lisans veya sertifika edinmeleri zorunludur. Kurumun doğal gaz piyasasına ilişkin yetki ve görevlerinden biri de dağıtım hizmetlerine ilişkin ihaleler yapmasıdır.

Doğal gaz arama ve üretim etkinlikleri 6326 Sayılı Petrol Kanunu^[11] uyarınca görülmekte olup söz konusu etkinliklere ilişkin ruhsatlar Petrol İşleri Genel Müdürlüğü tarafından tesis edilmektedir. Bu doğrultuda, üretim etkinliği piyasa çalışma alanı kapsamına girmemektedir.

3.Petrol Piyasası

Petrol piyasası faaliyetleri, Petrol Piyasası Kanunu’nda; ithalat, ihracat, rajinaj, işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, taşınma, dağıtım, işletme, serbest kullanıcı ve ihrakiye faaliyetlerinin yapılması olarak düzenlenmiştir. Söz konusu faaliyetler hayata geçirilirken diğer enerji piyasalarında söz konusu olduğu gibi EPDK’dan lisans edinilmesi zorunludur. EPDK, ilerleteceği yöntem ve kriterler ışığında, iletme ve işleme alanlarında lisans mecburiyetine muafiyet sağlayabilmektedir.

 Hâkim olunan piyasada bütünüyle rekabetçi bir sistemin uygulandığı söylenemez. Piyasa alanında aynı işletmelerin; rafinaj faaliyeti yapma, petrolün dağıtılması ve bayi olarak işlemlerini sürdürdüğü dikey bütünleşik yapılar hâlihazırda varlığını devam ettirmektedir.

4.LPG Piyasası

Sıvılaştırılmış petrol gazları (LPG) faaliyet alanına giren düzenlemeler 5307 Sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Kanunu ve ilgili yönetmelikler ışığında oluşturulmuştur. İlgili kanunun 3. Maddesi 1. Bendine göre;

“          LPG’nin dağıtımı, taşınması ve oto gaz bayilik faaliyetlerinin yapılması (tüplü LPG bayiliği hariç), depolanması, LPG tüpünün imalâtı, dolumu, muayenesi, tamiri ve bakımı ile bu amaçla tesis kurulması ve işletilmesi için lisans alınması zorunludur.

Sıvılaştırılmış Petrol Gazları Piyasası Kanunu uyarınca, Kurum’un görev ve yetkileri yukarıda elektrik piyasasında başlığı altında incelendiği gibi burada da LPG piyasası adına söylenebilir.

C.ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMUNUN DÜZENLEME YETKİSİ VE DÜZENLEME YETKİSİNİN SINIRLARI

İdari bağımsız otoritelerin düzenleme yetkisi; “düzenleyici işlem yapma” yetkisi anlamına gelmekte olup esasında genel, tarafsız, kişisel olmayan kurallar koyarak düzenleyici işlem yapma yetkisini kullanmaktadır. Yapılan düzenleyici işlemler bu yönüyle kanuna benzemektedir.

Kanunlarla kesin olarak belirlendiği durumlarda bağımsız idari otoriteler için düzenleme yetkisinden söz edilebilmektedir. İlgili bağımsız idari otorite adına regülasyon yükümlülüğünü yerine getirmek amacıyla kanun düzenlenmiş ise söz konusu bağımsız idari otoritenin düzenleme yetkisine haiz olacağı söylenebilir. Aynı zamanda çoğu bağımsız idari otoriteye kuruluş kanununda düzenleme yetkisi verilmektedir. [12]

Bağımsız idari otoriteler, Anayasa madde 124 kapsamında yer aldığından kendi faaliyet alanları ile ilgili konularda kanunlar ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak amacıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptirler. Bu nedenle de, aşağıda da detaylıca açıklayacağımız üzere düzenleme yetkisinin kaynağının Anayasa olduğu söylenebilir.[13]

Bağımsız idari otoriteler; kuruluş kanunlarına aykırı olmamak ve söz konusu kanunların uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla, bağımsız karar alabilme yetkisi çerçevesinde ve kendisinden yukarıda bulunan norma bağlı kalmak şartıyla birtakım düzenleyici işlemler yapabilme yolu ile düzenleme yetkilerini kullanmaktadırlar. [14]

Elektrik Piyasası Kanunu 5.madde düzenlemesi uyarınca; EPDK ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanması, gerekli her düzenlemenin yapılması ve yürütülmesini sağlamak amacıyla düzenleyici işlem yapma yetkisine sahiptir. [15] Kurum, bahsedilen düzenleme yetkisini kullanırken yönetmelikler ve tebliğler çıkartmaktadır.  

Esasında bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma yetkisinin sınırlarını Anayasa açıkça belirtmiştir. Bu nedenle Anayasa madde 124’e bakıldığında EPDK’nın ve diğer bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma yetkisinin sınırlarının; görev alanı ile sınırlı olma ve evleviyetle Anayasa ile kanunlara uygun olma olduğu görülmektedir. Bu çerçevede düzenleme yapma yetkisinin bahsedilen sınırları bu başlık altında ayrı ayrı incelenecektir.

Danıştay, “genel ve soyut nitelikteki kurallar koymak için düzenleyici işlemler yapmak yetkisinden” söz ederken; “görev alanı içerisinde olmak” ile “anayasa ve kanunlara uygun olmak” şartlarını aramaktadır. [16] Bağımsız idari otoritelere verilen düzenleme yetkisi; kanunları uygulama görevini ortadan kaldırması gibi bir anlam taşımadığından söz konusu yetki hiçbir koşulda “idarenin kanuniliği” ilkesine aykırılık teşkil etmemelidir. [17] Düzenleme yetkisinin kullanılmasından önce yasamanın o konuya ilişkin olarak kanun ile düzenleme yapmış olması gerekmekte ve ilgili kanun kullanılacak olan düzenleme yetkisinin sınırını belirlemektedir.

Anayasa’da düzenleme yetkisinin, anayasa ile kanunlara uygun olarak kullanılacağının belirtilmesi; bağımsız idari otoritelerin asli düzenleme yetkisine haiz olamayacaklarını göstermektedir. [18] İdarenin asli amacı kanunları uygulamak ve yürütmek iken bağımsız idari otoritelerin düzenleme yetkilerinin ikincil düzenleme yetkisi olduğu söylenebilir.

Anayasa Mahkemesi bir kararında; “Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez[19]” diyerek bağımsız idari otoritelerin düzenleme yetkilerinin ikincil düzenleme yetkisi olduğunu dile getirmiştir.

Anayasa’ya göre düzenleme yapma yetkisi yalnızca parlamentoya verilmiştir. Bu nedenle bağımsız idari otoritelerin yapmış olduğu düzenleyici işlemler, normlar hiyerarşisinde kanun ile aynı derecede olamaz. Nitekim GÖZLER de bağımsız idari otoritelerce yapılan düzenleyici işlemlerin ne isim taşırsa taşısın “yönetmelik” vasfında olduğunu savunmaktadır. Bu nedenle şüphesiz ki, düzenleme yetkisinin en önemli sınırı kanundur. Bağımsız idari otoritelerce yapılan tüm düzenleyici işlemler kanunlara uygun olmak ve kanunların öngördüğü hükümler çerçevesinde olmak zorundadır.

Danıştay’ın yerleşik içtihatlarına göre de bağımsız idari otoriteler düzenleyici işlem yaparken anayasa ve kanunlara uymak zorundadır. EPDK da düzenleme yetkisini kullanırken Anayasa ve kanunlara uyarak yetki sınırını aşmamalıdır.

EPDK bir bağımsız idari otorite olduğundan düzenleme yapma yetkisinin kaynağı Anayasa’dır. Anayasa’nın 124. Maddesine göre bağımsız idari otoriteler kendi görev alanlarında mevzuatın uygulanabilmesi için yönetmelik yapma yetkisine haizdir.

Doktrinde bağımsız idari otoritelerin düzenleme yapma yetkisinin sınırları bağlamında yalnızca Anayasa madde 124’ün esas alınıp alınmayacağı tartışmalıdır. Yalnızca anayasa madde 124 esas alındığında, bağımsız idari otoritelerin yapabilecekleri tek düzenleyici işlemin yönetmelik çıkarma olduğu görülmektedir. Ancak bunun aksini savunan yazarlara göre ise Anayasa madde 124’te şekil şartı bulunmadığından yönetmelik ile farklı isimler taşıyan düzenleyici işlemleri birbirinden ayırmak olanaksızdır. Ayrıca bağımsız idari otoritelerin kanunlarına bakıldığında yönetmelik adı altında olmayan düzenleyici işlemlerin de olduğu görülmektedir. Danıştay da bu doğrultuda bazı kararlarında yönetmelik adı taşımayan düzenleyici işlemler yapılabileceği belirtilmiştir.[20]

EPDK’nın ve diğer bağımsız idari otoritelerin düzenleme yetkisini kullanabilmesi için faaliyetlerini gerçekleştirdiği piyasaya ilişkin bir kanun bulunması zorunludur. Yasama organı olan Parlamento’nun piyasalara ilişkin olarak kanun çıkarmasıyla bağımsız idari otoritelerin yetki ve düzenleme alanı doğar. Bu nedenle de, yasama organı bağımsız idari otoritelerin düzenleme yetkisinin hangi ilkeler ışında kullanılacağını ve kapsamını belirlemiş olur.

EPDK, yalnızca kanun hükümleri çerçevesinde belirlenmiş olan düzenleyici işlem türleri içerisinde ve bu şekilde belirlenmiş olan düzenleyici işlem ismi ile düzenleyici işlem yapabilir. Yani yapılan düzenleyici işlemlerin Anayasa ve kanuna uygunluğunun yanı sıra kanunlar ile belirlenmiş olan işlem türünde gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Özellikle belirtilmesi gerekmektedir ki, evleviyetle bağımsız idari otoriteler düzenleme yetkisini kullanırken temel hak ve özgürlükler gibi konularda sınırlayıcı düzenlemeler yapamazlar.[21] Eşit konumdakiler için eşitliği bozacak herhangi bir düzenleme getiremezler.[22] Kanunda düzenlenmemiş olan bir yaptırımı, cezaların kanuniliği ilkesi uyarınca düzenleyemezler.[23]  Yalnızca kanunun öngördüğü hususlara ilişkin olarak düzenleme yetkisine haizdirler. Ayrıca kanunun uygulama alanını genişletemeyecekleri ve bu durumun hukuka aykırılık oluşturacağı da kanunlara uygunluk bakımından düzenleme yetkisinin sınırıdır.

SONUÇ

EPDK; elektrik piyasası, doğal gaz piyasası, petrol piyasası ve LPG piyasalarında faaliyet gösteren bir bağımsız idari otoritedir. Ülkemizde 80’li yılların başında yaşanan deregülasyon ile uzmanlık gerektiren enerji alanını; devletin yetki alanı kaldırılarak rekabetçi bir piyasaya açmak gerekmiştir. EPDK; 2001 yılında çeşitli enerji kaynaklarının ihtiyaçlar dahilinde, nitelikli, devamlı, az maliyetli ve doğaya zarar vermeyecek bir şekilde toplumun tüketimine arz edilmesi için devlete ait olan regülasyon fonksiyonunu devralarak serbest piyasada hakimiyet kurmuştur.

Makalemizde benimsediğimiz GÖZLER’in görüşleri ışığında; EPDK’nın idare tablosundaki konumu; kamu tüzel kişiliğine sahip bir kamu kurumu oluşudur. EPDK devlet adına bağımsız düzenleme ve denetleme faaliyeti göstermekte ve düzenleyici yetki ile bireysel işlemler yapabilmekte olup merkezi otorite tarafından denetlenemez ve emir/talimat alamaz.

EPDK sahip olduğu regülasyon fonksiyonu ile enerji piyasasında uygulanacak kuralları belirlemekte; elektrik piyasası, doğal gaz piyasası, petrol piyasası ve LPG piyasası ile ilgili düzenlemeler yapmakta; faaliyetleri gerçekleştirecekler için kuralları belirlemekte ve kurallara uyulmaması halinde müeyyideler uygulamaktadır. Bu fonksiyonunu yerine getirirken şeffaf davranmakta ve rekabet ortamıyla uyumlu bir düzen oluşturmaktadır. Bu düzen içerisinde yalnızca kendi uzmanlık alanı ve görevleriyle sınırlandırılmış olup bu alanlara ilişkin düzenleme yapma yetkisine haizdir.

EPDK’nın görev alanı Kanun’un 4.maddesinde açıkça düzenlenmiş olup görev ve yetkilerini yerine getirirken düzenleyici işlem yapma yetkisine sahiptir. Kaynağını Anayasa’dan aldığı düzenleyici işlem yapma yetkisi ile, kanunların uygulanabilirliğini sağlamak amacıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptir.

EPDK’nın söz konusu yetkisini kullanırken uyması gereken birtakım kurallar mevcuttur. Anayasa madde 124 incelendiğinde düzenleme yapma yetkisinin sınırları; görev alanı ile sınırlı olma ve düzenlemelerin Anayasa ile kanunlara uygun olma şartlarını taşıdığı görülmektedir.

Anayasa ile düzenleme yapma yetkisi yalnızca yasama organına verilmiş olup bağımsız idari otoritelerin yaptıkları düzenlemeler normlar hiyerarşisinde kanun ile aynı düzlemde sayılmamaktadır. Bu nedenle, düzenleme yetkisinin en önemli sınırı kanundur. EPDK düzenleme yetkisini, sadece Kanunda belirtilen ve görev alanına giren konularda kullanabilmektedir. Aynı zamanda Anayasa’da düzenlenmiş olan temel hak ve özgürlüklere müdahale edici herhangi bir düzenlemede bulunamazlar.

Yukarıdaki kısa açıklamalar aydınlatma amacı taşımakta olup, somut hukuki durumlara çözüm teşkil etmemektedir. Karşılaşacağınız hukuki sorunlar için bir avukata danışmanızı tavsiye ederiz.

Av. İrem GÜLER
Kılıç Hukuk Bürosu

KAYNAKÇA

GÖZLER, Kemal/KAPLAN, Gürsel; İdare Hukuku Dersleri, Ekin Yayınevi, Ağustos, 2013
ÇAKMAK, Zeynep; “Bağımsız İdari Otorite Olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Doktora Tezi.
ASLAN, Gündüz Alp; “Türk Hukukunda Bağımsız İdari Otoritelerin Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi Ve Yetki Unsurundaki Sakatlığın Düzenleyici İşleme Etkisi”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, , Cilt 65 (2016), Sayı 3, s. 571-631
AYANOĞLU, Taner; “Elektrik Kamu Hizmetinden Elektrik Piyasasının Düzenlenmesine Doğru”.
GÖNEN, Yakup; “Elektrik Piyasası Faaliyetlerinin Kamu Hizmeti Niteliğine İlişkin Bir Değerlendirme”.
AYAYDIN, Dilhun; “Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun Denetim ve Yaptırım Uygulama Yetkileri”, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2008
EGE, İlhan;“Bağımsız İdari Otoriteler (Bağımsız Düzenleyici Kurumlar): Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu Örneği”, Kapadokya Akademik Bakış, Sayı 4, s.1-29, http://dergipark.gov.tr/car
ORAK, Çağatay Cem;“Elektrik Üretim ve Dağıtım Tesislerinin Denetlenmesine İlişkin Anayasa Mahkemesi Kararları Üzerine”.